En días recientes, se ha debatido mucho en torno a quiénes deben cargar la responsabilidad fiscal de la deuda y por qué. Esta cuestión involucra varios niveles de responsabilidad: política, jurídica, fiscal, ética, etc.

Se ha pasado inadvertido o se ha discutido muy fugazmente un escrito importante del colega y economista, José Caraballo Cueto en El Nuevo Día titulado, “¿Qué causó la crisis de la deuda?“.  Este escrito hace referencia a un estudio publicado por él y otro reconocido economista, Juan Lara. He aquí la ficha:

Caraballo-Cueto, J. & Lara, J. (18 de mayo de 2018). Deindustrialization and unsustainable debt in middle-income countries: the case of Puerto Rico. Journal of Globalization and Development, 8(2), 20170009. doi: 10.1515/jgd-2017-0009.

El documento per se no está libremente disponible al público, pero sí existe un equivalente disponible en su portal de ResearchGate.net (Caraballo & Lara, 2016).

La importancia del estudio radica en su interpretación de los datos y su contraste con las distintas razones usualmente esgrimidas para explicar la existencia de la presente deuda que los puertorriqueños estaremos obligados a pagar. Las opiniones varían: se debe a la rampante corrupción, al gigantismo gubernamental, al esquema estado benefactor, al estatus, a la corrupción, a las transferencias federales a individuos, entre otros. El problema con cada una de estas explicaciones es que no exploran los detalles específicos que llevaron a que se acumulara la deuda hasta tal punto de ser un problema para el mercado de bonos municipales en los Estados Unidos.

Sin lugar a dudas, el mal manejo fiscal tuvo un rol significativo en la acumulación de la deuda, pero, dicen los estimados académicos, que existe más bien debido a su incapacidad de ajustarse a un problema estructural, no coyuntural. El cambio de la estructura fiscal de Puerto Rico, específicamente la eliminación de los beneficios de la sección 936 del Código de Rentas Internas de Estados Unidos, llevó a un proceso de desindustrialización. El gobierno no fue capaz de adaptarse ni buscar alternativas a dicha disposición federal para incentivar la economía.

Para comprender la situación, necesitamos echarle una ojeada a la historia. Desde los comienzos de la relación colonial entre Puerto Rico y Estados Unidos, los esquemas de incentivos industriales han pasado por varias etapas. La primera, concentraba los esfuerzos en incentivar la inversión de compañías agrícolas estadounidenses, principalmente en la producción de azúcar. Esto se logró vía la devaluación del peso provincial de Puerto Rico ante el dólar, la compra de vastas cantidades de terrenos y la proletarización de los agricultores. Esta primera etapa es la que llama el economista, Francisco Catalá, el primer enclave. Tanto las exportaciones como las importaciones dependían fuertemente del mercado estadounidense. Esto benefició enormemente a las empresas,  porque habían incorporado  adelantos tecnológicos para el mayor rendimiento por acre. La riqueza como tal de la producción del azúcar se concentró en cuatro corporaciones norteamericanas. En 1921, se aprobó en el Congreso la sección 262 del Código de Rentas Internas federal, cuyo fin era hacer más competitivas las corporaciones estadounidenses en relación con empresas de otras naciones establecidas en sus colonias. Con esta sección se buscaba darles exención contributiva sobre sus ganancias obtenidas en los territorios que no fueran repatriadas.

Después de la Segunda Guerra Mundial, muchas de las disposiciones de la sección 262 se reformularon en la sección 931, algo que el gobierno local, con una nueva ley y un programa de incentivos industriales, logró forjar con el propósito de industrializar nuestro archipiélago. Este fue el segundo enclave. Debido a las crisis internacionales y petroleras, a la búsqueda de algún mecanismo que posibilitara la repatriación de los eurodólares depositados en bancos europeos, y resolver el problema de inflación de los años 70 en Puerto Rico, se maximizaron los beneficios al capital estadounidense legislando la sección 936. Esta eximía de impuestos federales la repatriación de las ganancias obtenidas en los territorios.

A la par con estos esfuerzos, durante estos años, la aportación de transferencias federales otorgadas (es decir, las que no son devengadas como derechos adquiridos), eran considerables porque, a pesar del crecimiento económico, la tasa de participación laboral ha sido históricamente muy baja (ahora anda por el 39%, en Estados Unidos es el 63%).

Sin embargo, se derogó la sección 936 en 1996 debido a varias fuerzas políticas. En el Congreso se escuchaban las quejas en torno a las excesivas ganancias de las corporaciones, sin tributar de manera alguna al fisco estadounidense. Se empezó a ver la sección 936 como una especie de “mantengo corporativo”. Además de dicho abuso, la gradual apertura del mercado estadounidense a la libre entrada de productos de distintos países del Caribe y otros, fue erosionando los beneficios de la sección 936 debido al cambio del contexto de acceso al mercado estadounidense con la Iniciativa de la Cuenca del Caribe. No obstante ello, los beneficios de la sección 936 se salvaron temporeramente por la idea de implementar “plantas gemelas” en el Caribe. Sin embargo, las reformas contributivas planificadas por el Presidente Bill Clinton, el Área de Libre Comercio de Norteamérica (NAFTA) y la planificación de una futura Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) hacían difícil justificar la continuación de estos beneficios a los territorios.

La eliminación de dicha sección, sin una alternativa de incentivos económicos, llevó a una etapa de desindustrialización de Puerto Rico, suceso que continúa hasta nuestros días. Simultáneamente, podemos ver que las transferencias federales a Puerto Rico, especialmente las otorgadas, han ido disminuyendo paulatinamente a medida que han pasado los años (con la notable excepción de las transferencias de FEMA después del huracán María).

No nos olvidemos que no han faltado propuestas a granel, por parte de políticos locales al gobierno federal, para crear alguna concesión de beneficios tipo 936: las zonas empresariales, la sección 30A, la sección 956, la sección 933A, entre otros. Aun en casos en que los dos partidos mayoritarios han cabildeado juntos por algún tipo de beneficio, el Congreso de Estados Unidos se ha negado a concederlo. Todo esto ha descapitalizado la banca en Puerto Rico y ha prolongado una depresión desde el 2006. No es casualidad, nos dicen Caraballo y Lara, que fue en el 2005 que las casas acreditadoras empezaron a amenazar al gobierno con degradar la calificación a los bonos  de Puerto Rico.

En Puerto Rico, cuando se discuten estos asuntos en la calle y en la prensa, frecuentemente solemos caer en la falacia de que distintos gobiernos en Puerto Rico han emitido bonos irresponsablemente sin tener fuentes de repago. Esta es la impresión que nos crea, por ejemplo, El Nuevo Día, cuando nos presenta la siguiente gráfica:

Sin embargo, Caraballo y Lara nos revelan con sus hallazgos que, antes de la eliminación de la sección 936, los gobiernos sí estuvieron manejando relativamente bien la deuda y que su aumento en números absolutos es solo aparente porque suponemos que el valor del dólar permaneció constante a través de los años. Cuando se hace el debido ajuste por inflación, vemos claramente que la deuda bajó desde mediados de la década del setenta hasta 1987,  luego se mantuvo estable hasta la mitad de los años noventa y desde entonces se disparó.

Podemos ver que es precisamente en la década del noventa, cuando se eliminaron los beneficios de la sección 936, que empezó subir significativamente la deuda de Puerto Rico (Total Debt). Nótese también que, bajo las administraciones del PPD y del PNP, hubo una reducción del tamaño gubernamental y su fuerza laboral (empgov/pob16). Contrario a lo estipulado por la ideología conservadora de la economía, nada de eso conllevó mejoría económica o reducción de la deuda. Esto lo podemos constatar con la reducción de empleos en el sector de la manufactura (manu/pob).

Hacía falta seguir invirtiendo y manteniendo la infraestructura a nivel estatal y municipal, pero no había dinero en el Fondo General para esos fines.

Como puede verse en esta gráfica, a raíz de la desindustrialización, hubo una caída significativa de los ingresos gubernamentales, que ni tan siquiera el IVU logró detener. Solo hubo un aumento significativo de ingresos cuando se legisló (como resultado de una negociación con el Departamento del Tesoro federal) un impuesto temporero de un 4% sobre las ganancias de las corporaciones foráneas en Puerto Rico, remediándolo con un crédito por contribuciones foráneas.

Una vez más, esto demuestra que la desindustrialización implicó una baja de ingresos al fisco, por lo que el gobierno tuvo que recurrir a más préstamos. En “arroz y habichuelas”, nos dice Caraballo Cueto en su columna en El Nuevo Día:

… si usted devenga un salario alto de su trabajo y lo despiden inesperadamente, su deuda personal aumentará. Eso no es un problema mayor si consigue otro buen trabajo en los meses subsiguientes y salda esa deuda. El problema fue que esta economía no consiguió ese buen trabajo nuevo: ese nuevo modelo económico vigoroso no se halló y, peor aún, la discusión pública apenas aborda el tema. La negligencia mayor del gobierno y de otros actores económicos no radica tanto en la administración fiscal pública como en haber manejado esta depresión como coyuntural y no como estructural.

En el estudio que los dos economistas publicaron, se hace una serie de recomendaciones de manejo de fisco local, pero también se enfoca en asuntos estructurales, incluyendo el del estatus político de Puerto Rico (no voy a mencionar todas sus sugerencias):

• En el futuro, Puerto Rico, debería adoptar medidas defensivas en caso de debilitamiento estructural. Algunas de estas medidas pueden incluir que, en época de economía boyante, se creen unas reservas destinadas a estimular la economía en momentos recesionarios, para que el estado no comience a lidiar con el problema dependiendo de préstamos externos.
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• Hace falta un cambio estructural fiscal que vuelva a industrializar nuestro archipiélago para estimular la producción y que lleve a los recaudos necesarios para el pago de la deuda.
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• Se pueden permutar los bonos actuales por bonos vinculados al Producto Doméstico Bruto (GDP-indexed bonds) a una tasa de interés razonable y cuyo pago tenga en cuenta la rapidez o lentitud de la recuperación económica.
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• Un cambio del estatus político de Puerto Rico, que, dependiendo en qué dirección sea, se permita negociar con el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos mecanismos para la refinanciación o tener acceso a los mercados de capital o instituciones internacionales.

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Reflexión y opinión personal

A raíz de este y otros estudios, se puede ver con claridad, que el éxito y el fracaso económico de Puerto Rico dependen fuertemente de las determinaciones del Congreso de los Estados Unidos.  El Congreso republicano, de orientación filosófica en la falaz creencia en la responsabilidad fiscal individual, ve el asunto estrictamente como uno coyuntural, en que la estructura fiscal de Puerto Rico no es el problema, sino las decisiones tomadas a nivel administrativo.  Aun así, tal perspectiva, les rebota en el mercado de bonos municipales, algo que quieren enfrentar imponiendo medidas de austeridad que han mostrado, una y otra vez, no funcionar para propósitos de estimulación económica y la ulterior paga de deudas.

El estudio al que hemos hecho referencia abona al hecho de que la estructura, no la coyuntura, es el factor principal que nos ha traído a donde estamos:

• Contrario a lo que cree el público en general (y muchos mal llamados “analistas —¿analistos?— políticos”) antes de la eliminación de los beneficios de la sección 936, los gobernantes manejaron bien la deuda de Puerto Rico. Cuando se hace el debido ajuste a la inflación, no se puede decir que los gobernantes pidieron más deuda que la que podían pagar.
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• La industrialización y desindustrialización de Puerto Rico tuvieron elementos coyunturales, pero se dieron por razones fundamentalmente estructurales.
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  • Coyunturales: Cuando se dio el paso a la industrialización de Puerto Rico, bajo la sección 931, Europa y Asia estaban destruidos por la guerra, Puerto Rico era el único que tenía libre mercado con los Estados Unidos y libre entrada a ese país. Además, había desarrollado una buena infraestructura por las necesidades militares del momento y el desarrollo tecnológico que conllevó la Segunda Guerra Mundial. A mediados de los años 40, Estados Unidos se hallaba como suma potencia del lado capitalista del globo. Por otro lado, hoy día, Puerto Rico se encuentra en un mundo multipolar, con un incremento del dominio económico asiático, con muchos países que tienen libre acceso al mercado estadounidense (especialmente los de América Latina), con la existencia de redes de tratados de libre comercio y acuerdos preferenciales internacionales.
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  • Estructurales: Puerto Rico tiene una estructura económica que dificulta su participación en un mundo globalizado como este. En los años 40 y 50, la estructura no le imposibilitó beneficiarse de su relación colonial con los Estados Unidos. Al contrario, los intereses estadounidenses del momento, permitieron formular una política fiscal que era cónsona con el crecimiento económico de Puerto Rico. Todo eso cambió al transformarse el mercado internacional, hasta el punto en que Estados Unidos, actualmente, tiene poco o ningún interés por Puerto Rico, fuera del pago de la deuda. Por este y otros factores que hemos discutido, se eliminó la sección 936 y, con ello, comenzó el proceso de la desindustrialización de Puerto Rico.
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• Aun si los puertorriqueños hubieran elegido a los mejores gobernadores de la historia, el punto que nos traen Caraballo y Lara es que, debido al problema estructural que llevó a la desindustrialización, les hubiera llevado igual a recurrir a fuentes externas de financiamiento por necesidad. En palabras de Caraballo en su columna de opinión:

… al colapsar el modelo económico, se redujeron los recaudos gubernamentales que fueron compensados con deuda. La mala administración fue un exacerbante, pero aun una sana administración pública no hubiese evitado la crisis.

Todas las variables importantes para nuestra economía están en manos de Estados Unidos: política monetaria, bancaria, laboral, comercial internacional, energética, de cabotaje, de inmigración y emigración, de transportación, de salario mínimo, etc. (véase declaraciones de Joseph Stiglitz en relación con algunas de estas variables).  Aunque gozamos de “autonomía fiscal”, es decir, de no pagar impuestos federales, la falta de control de estas variables nos impide aprovechar la situación global presente y las oportunidades que esta nos brinda. Por otro lado, el no pertenecer a la Unión estadounidense, nos impide participar efectivamente de diseñar legislación federal a nuestro favor, de una asignación más razonable del presupuesto estadounidense y un trato equivalente al de estados en cuanto a programas federales. Cuando tenemos todo esto en consideración, es claro que Estados Unidos es principal responsable de la situación fiscal del país y, por ende, responsable último fiscal de la deuda.

Bajo la estadidad, los fondos de transferencia federal adicionales a los que reciben actualmente los puertorriqueños podría aliviar la situación de muchos individuos en Puerto Rico. Además, podría ser cobijado con los beneficios financieros que le acompaña a cada estado de la Unión. Sin embargo, esa opción de estatus se ha encontrado ante una muralla congresional desde 1898 y ahora más que nunca. No debemos perder de perspectiva que hasta el Presidente Trump fue más explícito de lo esperado cuando, a raíz del desastre del huracán María, afirmaba que Puerto Rico le cuesta al presupuesto estadounidense. Aun antes de María, los congresistas mismos, aun el mismo amigo de la estadidad, Don Young, se han expresado en torno a su frialdad ante la idea de otorgarle la estadidad a un territorio económicamente devastado. Sin embargo, aun si Puerto Rico tuviera una economía vibrante para ser estado, se hubiera encontrado con dos obstáculos formidables. El primero sería el fútil intento de convencer a 24 o 25 estados de la Unión de ello, ya que un Puerto Rico estado haría que participaran menos del presupuesto federal y, de hecho, algunos perderían sillas legislativas para que nuestros legisladores las ocuparan en la Cámara de Representantes (suponiendo que no se revisara la disposición que limita su número de miembros a 435). Los senadores de estos mismos estados permanecerían firmes contra cualquier posibilidad de otorgarle la estadidad a Puerto Rico. Además, la admisión de Puerto Rico como estado, que sería predominantemente demócrata, no estaría pareado con la admisión de algún otro estado que fuera republicano. Este ha sido uno de los grandes impedimentos de la admisión del Distrito de Columbia como el estado 51, a pesar de que en el referéndum del 2016, ganara con un aplastante 85.8%.

Dada esa puerta cerrada y que necesitamos buscar maneras de incentivar la economía e insertarnos en el mercado global, entiendo que debemos comenzar a dirigirnos hacia un estatus de soberanía propia (sea en la forma de libre asociación soberana o independencia). Nadie se llame a engaños. En cualquiera de los dos casos, de una u otra forma, tendremos que pagar la deuda. Tampoco digamos que este proceso sería la panacea económica. Si no hay plan integral y de pueblo bajo cualquier estatus, el futuro siempre será una desesperanzador.  Sin embargo, si podemos negociar con el Congreso un proceso de transición serio, bien planificado, que no trastoque significativamente los acuerdos de pago de una deuda consolidada, tendríamos mayores oportunidades de obtener fuentes de capital y de expansión de mercado para reactivar nuestra economía.

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Referencias

Caraballo, J. & Lara, J. (octubre 2016). From deindustrialization to unsustainable debt: The case of Puerto Rico.  https://www.researchgate.net/publication/309736965_From_deindustrialization_to_unsustainable_debt_The_Case_of_Puerto_Rico.

Catalá Oliveras, F. (abril de 2010). La economía de Puerto Rico: del enclave colonial al imperativo de la Independencia. En R. Berríos Martínez, F. Martín García, & F. Catalá Oliveras, Puerto Rico. Nación Independiente. (pp. 49-98). PR: Editora Corripio.

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